Обязательство поставки для государственных нужд

Обязательство поставки для государственных нужд — это разновидность поставки, однако совершенно особая, потому что поставщик имеет дело не с обычным покупателем, а с государством. И хотя в ГК РФ (ст. 124) установлено, что Российская Федерация и ее субъекты выступают в гражданских правоотношениях на равных началах с иными их участниками, данный факт не может не отразиться на характере договора, где одной из сторон является исполнительная власть в лице соответствующих своих органов.

Государству для выполнения своих задач постоянно требуются материальные ресурсы. Такие потребности получили в законодательстве наименование «государственные нужды»; они подразделяются на федеральные и региональные.
Поставки продукции для федеральных нужд необходимы, во-первых, для создания государственных материальных резервов РФ. Они предназначены для обеспечения мобилизационных задач, неотложных работ по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Резервы могут быть использованы для оказания государственной поддержки отраслям народного хозяйства и субъектам РФ для стабилизации экономики при временных нарушениях снабжения важнейшими видами сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, продовольствием в случае возникновения диспропорций между спросом и предложением на внутреннем рынке. Резервы, выпускаемые по мере необходимости, способны оказывать регулирующее воздействие на рынок.
Вторая цель поставок — поддержание обороноспособности и безопасности. Государственный оборонный заказ, основные показатели которого утверждает Президент РФ, предусматривает поставки боевого оружия, боеприпасов, военной техники, а также экспортно-импортные поставки в области военно-технического сотрудничества России с иностранными государствами в соответствии с международными договорами4.
Третья цель, в известной мере связанная с предыдущими, заключается в удовлетворении сельхозпродукцией, сырьем и продовольствием федеральных потребностей; выполнении программ развития агропромышленного производства, обеспечения экспорта, формирования госрезерва в части сельхозпродукции, поддержания необходимого уровня снабжения продовольствием сил обороны и госбезопасности5.

Четвертая цель состоит в обеспечении экспортных поставок, предусмотренных международными обязательствами РФ.
И, наконец, пятая цель связана с реализацией федеральных и межгосударственных целевых программ, в которых участвует РФ. Такие программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, направленных на решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития РФ. Иногда с учетом масштаба и сложности поставленных проблем целевая программа включает в себя несколько подпрограмм, нацеленных на реализацию конкретных задач в рамках программы.
Целевые программы — одно из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы в пределах полномочий, находящихся в ведении РФ.
Ключевое значение в работе с целевыми программами имеет этап отбора проблем для программной разработки. Инициаторами постановки таких проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать любые юридические и физические лица. Инициаторами разработки межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Россия, могут быть как отдельные страны, так и группы стран, а также координирующие органы государств — участников СНГ.
Отбор проблем для их программной разработки и решения на федеральном уровне определяется рядом факторов, среди которых следует назвать значимость проблемы; невозможность ее комплексного решения в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки; потребность в координации межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей и производств для получения результата.
При обосновании необходимости решения проблем программными методами на федеральном уровне учитываются приоритеты и цели социально-экономического развития РФ, направления структурной и научно-технической политики, прогнозы развития общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов, результаты анализа экономического, социального и экологического состояния страны, внешнеполитические и внешнеэкономические условия, а также международные договоренности.

Целевые программы утверждаются Правительством РФ и реализуются за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников. К последним относятся взносы участников программ, включая предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики; целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересованных в этих программах; кредиты банков, средства фондов и общественных организаций, зарубежных инвесторов, которые ищут свою выгоду в таких программах, и т.п.
Для решения особо важных общегосударственных задач федеральные целевые программы могут наделяться статусом президентских программ, инициатором разработки которых выступает Президент РФ.
Поставки для федеральных нужд, как и программы, финансируются за счет федерального бюджета и внебюджетных источников. Объемы финансирования предусматриваются в законе о федеральном бюджете на соответствующий год.
Государственные нужды субъектов РФ, т.е. их потребности в продукции для жизнеобеспечения регионов и выполнения региональных программ, определяются органами власти этих субъектов и финансируются за счет средств их бюджетов и внебюджетных источников.
Стороны обязательства по поставке товаров для государственных нужд представлены государственным заказчиком и поставщиком. Государственными заказчиками могут выступать органы государственной власти РФ либо ее субъектов, а также уполномоченные указанными органами на размещение заказов организации — получатели бюджетных средств при размещении заказов за счет таких средств. Госзаказчик наделяется финансовыми ресурсами в объеме, предусмотренном федеральным бюджетом, и отвечает за обеспечение государственных нужд.
Поставщиком товаров, как правило, является их производитель, хотя возможен вариант, когда в этой роли выступает организация, просто обладающая необходимыми ресурсами.
Особенность поставки для государственных нужд состоит в уже отмеченном факте договорных отношений коммерческой организации с государственной структурой. Понятно, что власти должны как-то выделять поставщиков, которые поставляют товар в общих интересах. Поэтому в Российской Федерации установлено звание «Поставщик продукции для государственных нужд России», которое присваивается Правительством РФ поставщикам, выигравшим торги (конкурс) не менее трех раз подряд и поставлявшим при этом продукцию согласно заключенным госконтрактам. Звание сохраняется за поставщиком в течение двух лет с момента выполнения последнего госконтракта, а затем для его подтверждения необходимо и дальше выигрывать торги не менее двух раз подряд. Реальное значение звания сводится к тому, что обладающему им поставщику предоставлено право использовать его в рекламных целях и для маркировки своей продукции1.
Эта, сама по себе позитивная, мера, не обладая каким-либо весомым практическим смыслом, сочетается в законодательстве еще по крайней мере с двумя особенностями поставки для государственных нужд. Одна из них связана с тем, что в § 4 гл. 30 ГК РФ, посвященном урегулированию данной разновидности обязательств, сделан особый упор на возмещении госзаказчиком убытков, понесенных поставщиком в связи с исполнением госзаказа. Другая выражена в том, что госзаказчик вправе отказаться от товаров, поставка которых предусмотрена государственным контрактом, лишь в случаях, предусмотренных законом.
Обе названные особенности призваны создать привлекательный правовой режим для поставщика, имеющего дело с таким превосходящим его по всем параметрам партнером, как государственная власть. Но в действительности все обстоит не так хорошо. Возмещение убытков на практике сталкивается с ограниченностью бюджетных ресурсов, предназначенных на эти цели, а Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» предусмотрел мало чем стесненное право исполнительной власти отказаться от произведенной по госконтракту продукции при условии полного возмещения убытков.
Интересы сторон в рассматриваемой поставке имеют свои особенности. Для поставщика главным остается извлечение прибыли, а удовлетворение госнужд дает ему возможность долговременного стабильного заработка. Существуют и такие поставщики, как производители вооружений, для которых вне госзаказа вообще нет работы. Что касается госзаказчика, то им движет публичный интерес, реализуемый посредством договора поставки.
Размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд происходит в соответствии с процедурами, предусмотренными в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Дальнейший ход поставки для государственных нужд предусматривает две возможные схемы. В первой из них дело ограничивается заключением между госзаказчиком и поставщиком государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд. ГК РФ (ст. 526) дает ему, а равно муниципальному контракту, следующее определение: по государственному или муниципальному контракту на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров.
Отсюда видно, что обязательство по госконтракту носит консенсуальный, возмездный и двусторонне обязывающий характер, а товар, в зависимости от условий самого контракта, может быть передан госзаказчику либо иному субъекту — адресату получения.
По общему правилу для поставщика заключение госконтракта необязательно. Однако для федеральных казенных предприятий Правительство РФ вправе, если сочтет необходимым, вводить режим обязательного заключения госконтрактов. Кроме того, поставщики, занимающие доминирующее положение на рынке определенного товара, не могут отказаться от вступления в госконтракт при условии, что его выполнение не повлечет для них убытков.
При необоснованном уклонении поставщика от заключения госконтракта в случаях, когда вступление в него обязательно, он уплачивает штраф в размере стоимости товара, определенной в проекте контракта.
Для госзаказчика обязанность заключить госконтракт с конкретным поставщиком возникнет не раньше, чем он разместит госзаказ, т.е. согласует его условия с поставщиком, и последний госзаказ примет. Тем более такая обязанность существует, когда в роли поставщика выступает субъект, объявленный победителем конкурса.
Поскольку поставка для госнужд обеспечивает жизненно важные интересы государства, процедура заключения госконтракта определяется не усмотрением сторон, а нормами ГК РФ. Ее суть состоит в том, что госзаказчик готовит проект госконтракта и направляет его поставщику, после чего последний подписывает его или оформляет протокол разногласий. Вмешательство судебной власти с вынесением решения о понуждении уклоняющейся стороны к заключению госконтракта возможно только в случае, когда для нее такое заключение обязательно.

Вторая схема предполагает заключение, помимо госконтракта и на его основе, договора поставки товаров для государственных нужд. Иными словами, госконтрактом может быть предусмотрена обязанность поставщика заключить договор поставки с определяемым госзаказчиком покупателем, для чего госзаказчик не позднее тридцатидневного срока со дня подписания госконтракта направляет поставщику и покупателю извещение о прикреплении, которое и служит основанием для заключения договора поставки.
На поставщике лежит обязанность направить проект договора поставки покупателю, указанному в извещении о прикреплении. Уклонение поставщика от договора служит основанием для требования покупателя о понуждении заключить договор.
Содержание государственного контракта и договора поставки для госнужд определяется, главным образом, содержанием госзаказа. В нем определен предмет поставки, ее срок и другие исходные параметры. Цена лимитирована объемом выделенных бюджетных средств. Проведение конкурса позволяет госзаказчику заключить госконтракт на оптимальных условиях, потому что победителем, по общему правилу, окажется тот поставщик, который в своей заявке предложит минимальную цену и более сжатые сроки исполнения.
Применительно к правам и обязанностям сторон следует отметить особенности поставки для госнужд, связанные с оплатой товара и его приемкой. Товар оплачивает госзаказчик, причем независимо от того, получает ли он его сам или указывает получателя в отгрузочной разнарядке. Когда же в отношениях сторон, помимо госконтракта, присутствует договор поставки, оплату производит покупатель, сторона этого договора, по ценам, предусмотренным в госконтракте, а госзаказчик в силу ст. 532 ГК РФ принимает на себя обязанности поручителя за платежи.
Порядок приемки товара во исполнение государственного или муниципального контракта или договора поставки определяется нормативно либо госзаказчиком; в возможностях поставщика предложить разве что ужесточить процедуру приемки, что вряд ли в его интересах.
Особенность конфликтных ситуаций в поставке для госнужд обусловлена, в первую очередь, имеющимся у госзаказчика правом в случаях, предусмотренных законом, полностью или частично отказаться от товаров, поставка которых предусмотрена госконтрактом, при условии возмещения поставщику причиненных таким отказом убытков. Если государственному или муниципальному контракту сопутствует договор поставки, и отказ повлек его расторжение или изменение, то госзаказчик должен возместить и убытки, причиненные в связи с этим покупателю.

Формулировка ст. 534 ГК РФ «в случаях, предусмотренных законом» создает впечатление стабильности госконтракта. На самом деле Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (ст. 3) предоставил право Правительству РФ своими решениями обязывать госзаказчика вносить изменения в госконтракт или прекращать его действие, что не позволяет говорить о должном уровне стабильности. Мотивы, следуя которым Правительство РФ может пойти на подобные шаги, в законе не указаны, но можно утверждать, что оно руководствуется здесь целесообразностью.
Покупатель по договору поставки также вправе полностью или частично отказаться от товаров, указанных в извещении о прикреплении, и от заключения договора на их поставку.
В этом случае поставщик должен незамедлительно уведомить госзаказчика и может потребовать от него прикрепления к другому покупателю. Госзаказчик не позднее тридцати дней со дня получения уведомления поставщика обязан выдать извещение о таком прикреплении либо направить поставщику отгрузочную разнарядку с указанием получателя товаров или сообщить о своем согласии принять и оплатить товары.
При невыполнении государственным или муниципальным заказчиком названных обязанностей поставщик вправе потребовать от него принять и оплатить товары либо реализовать их по своему усмотрению с отнесением разумных расходов, связанных с их реализацией, на госзаказчика.
Это правило ст. 530 ГК РФ проникнуто либерализмом по отношению к покупателю, который за счет бюджетных средств может получить товар, но отказывается от него, а все невыгодные последствия отказа должен нести госзаказчик. Мотивы такого поведения покупателя могут быть самыми разнообразными. Возбудив, например, перед государственной властью вопрос о поставке товаров, которые позволили бы ему удовлетворить те или иные госнужды, покупатель затем, не дождавшись, пока государственный аппарат проведет все необходимые мероприятия по формированию госзаказа, проведению конкурса и т.п., находит иной источник финансирования, за счет которого и покупает необходимое. Очевидно, однако, и то, что власти вряд ли захотят далее иметь с ним дело как с покупателем по государственному или муниципальному заказу.
Право на отказ от исполнения госконтракта принадлежит и поставщику, для которого его заключение обязательно. Дело в том, что условием вступления такого поставщика в госконтракт служит возмещение ему убытков, которые могут быть им понесены в связи с исполнением.

Поэтому в случае, когда госзаказчиком данные убытки не возмещаются, поставщик вправе отказаться от исполнения госконтракта и потребовать возмещения убытков, вызванных его расторжением. Кроме того, в приведенной ситуации он управомочен отказаться и от исполнения договора поставки товара для государственных нужд. Убытки, причиненные покупателю таким отказом поставщика, возмещаются государственным заказчиком.
Ответственность сторон за нарушение условий госконтракта или вытекающего из него договора поставки выражена, прежде всего, в полном возмещении убытков. Об этом говорится в Федеральном законе «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», который по всем другим вопросам ответственности отсылает к законодательству и госконтракту. Единственная предусмотренная этим законом санкция сводится к уплате поставщиком штрафной неустойки за невыполнение в срок госконтракта по объему продукции в размере 50% от стоимости недопоставки.
Прекращение госконтракта и договора поставки имеет место как по основаниям, о которых говорилось выше, так и в силу общих посвященных поставке правил (ст. 506—523 ГК РФ), которые применяются к поставке для госнужд за исключением тех особенностей ее правового регулирования, которые отражены в § 4 гл. 30 ГК РФ.
Договор энергоснабжения. Электроэнергия в силу своих физических свойств — не совсем обычный товар. Однако она производит полезную работу и ее производство стоит денег, что и дает основание отнести электроэнергию к товару.
В ст. 539 ГК РФ применительно к определению рассматриваемого договора указано, что по договору энергоснабжения энергоснабжающая организация обязуется подавать абоненту энергию, а тот обязуется оплачивать принятую энергию, а также соблюдать предусмотренный договором режим ее потребления, обеспечивать безопасность эксплуатации находящихся в его ведении энергетических сетей, а также исправность используемых им приборов и оборудования, связанных с потреблением энергии.
Договор энергоснабжения является типичным примером договора присоединения, потому что абоненту предлагаются заранее подготовленные условия и его выбор ограничен набором стандартных вариантов. В § 6 гл. 30 ГК РФ, посвященном энергоснабжению, урегулированы два режима: не рассматриваемый здесь бытовой, когда электроэнергию потребляет гражданин, и иной, отличный от него тем, что в роли абонента выступает организация.
Следует также различать две сферы регулирования оборота электроэнергии. Во-первых, оптовый р ы н о к — сфера ее обращения в рамках Единой энергетической системы России в границах единого экономического пространства РФ с участием крупных производителей и крупных покупателей энергии, получивших статус субъекта оптового рынка и действующих на основе правил оптового рынка, утверждаемых Правительством РФ. На этом рынке организации, вырабатывающие энергию, продают ее оптовым торговцам и крупнейшим потребителям по договорам снабжения электроэнергией. Во-вторых, розничные р ы н к и энергии, где она покупается предприятиями, учреждениями и населением.
Предметом нашего рассмотрения станут отношения в пределах розничного рынка, основы которого в их частноправовом аспекте урегулированы в ГК РФ.
Интересы сторон договора, самого массового из всех обязательств, направлены на получение энергии, необходимость которой не нуждается в комментариях, и платы за нее, расходуемой производителями на оплату топлива, ремонт основных фондов, строительство новых электростанций.
Стороны договора представлены энергоснабжающей организацией, относящейся к числу коммерческих организаций, и субъектом, потребляющим энергию.
Энергия подается абоненту через присоединенную сеть, т.е. местную линию электропередачи, обычно принадлежащую самому абоненту и выходящую на магистральную линию. Для заключения договора энергоснабжения ему необходимо иметь также энергопринимаюшее устройство, т.е. установку, которая обеспечивает принятие энергии и подает ее на станки, компьютеры и прочую технику абонента. Кроме того, должен быть организован учет потребления энергии.
Договор энергоснабжения заключается в письменной форме и на определенный срок, составляющий в современной практике один год, по истечении которого обязательство возобновляется на тот же срок.
Предметом договора служит электроэнергия, количество которой, подлежащее передаче в течение срока договора, составляет существенное условие обязательства. Иными словами, энергоснабжающая организация должна подавать абоненту энергию в количестве, предусмотренном договором энергоснабжения, и с соблюдением режима подачи, согласованного сторонами. Количество поданной энергии определяется на основе данных учета о ее фактическом потреблении.
Договором энергоснабжения может быть предусмотрено право абонента изменять количество принимаемой им энергии. Но тогда он обязан возместить расходы энергоснабжающей организации, понесенные в связи с подачей энергии в ином против договора количестве.
Качество энергии должно определяться техническими регламентами и включает ряд параметров, таких как напряжение в сети, сила тока, его частота и прочее. Выход из строя оборудования абонента чаще всего связан именно с нарушениями по качеству. Поэтому при несоблюдении энергоснабжающей организацией требований, предъявляемых к качеству энергии, абонент вправе отказаться от ее оплаты. Энергоснабжающая организация, однако, может потребовать возмещения абонентом стоимости энергии, если будет установлено, что он пользовался ею, а отказавшись от оплаты, неосновательно сберег свои средства.
Договор энергоснабжения, как уже отмечалось, характеризуется определенным сроком и считается продленным на тот же срок и на тех же условиях, если до окончания срока действия ни одна из сторон не заявит о его прекращении или изменении либо о заключении нового договора.
В ст. 540 ГК РФ сформулировано правило, направленное против повышения тарифов на электроэнергию в период действия договора. Его смысл заключается в том, что если одной из сторон до окончания срока договора внесено предложение о заключении нового договора, то отношения сторон до вступления в него регулируются ранее заключенным договором.
Цена договора или, иначе говоря, тарифы на электроэнергию, по мере осуществления проводимой в РФ реформы электроэнергетики должны поделиться на свободные, определяемые рыночной конъюнктурой в условиях конкуренции, и регулируемые.
Государственному регулированию в электроэнергетике подлежат тарифы в сфере естественных монополий, а равно цены на энергию, поставляемую вне такой сферы, но в условиях отсутствия конкуренции. При государственном регулировании тарифов должен быть найден баланс экономических интересов поставщиков и потребителей энергии, обеспечивающий ее доступность при экономически обоснованном уровне доходности капитала, инвестированного в деятельность субъектов электроэнергетики.

При этом такой уровень должен быть сопоставим с уровнем доходности капитала, используемого в других отраслях промышленности со сравнимыми показателями предпринимательских рисков.
В соответствии с Федеральным законом «Об электроэнергетике» срок действия утвержденных тарифов не должен составлять менее чем 12 месяцев, а проведение органами государственного регулирования тарифов проверок хозяйственной деятельности организаций в части обоснованности размера и правильности применения тарифов может осуществляться не чаще чем один раз в два года.
При нарушении порядка применения регулируемых тарифов субъекты электроэнергетики возмещают убытки, причиненные другим лицам. Решения органов государственного регулирования тарифов по результатам проверок могут быть оспорены в судебном порядке.

В обязанности абонента входит поддержание надлежащего технического состояния и безопасности энергетических сетей, приборов и оборудования. Он должен, как уже отмечалось, соблюдать установленный режим потребления энергии и немедленно сообщать энергоснабжающей организации об авариях, пожарах, неисправностях приборов учета энергии и прочих аналогичных событиях.

Конфликтные ситуации в договоре могут возникнуть при неоднократном нарушении абонентом сроков оплаты энергии, когда энергоснабжа-ющая организация получает право отказаться от исполнения договора в одностороннем порядке.
Перерыв в подаче, прекращение или ограничение подачи энергии возможны соглашением сторон по инициативе, например, абонента, который намерен провести ремонт оборудования. Такое соглашение не требуется, когда органы государственного энергетического надзора установили неудовлетворительное состояние энергетических установок абонента, что угрожает аварией или создает угрозу жизни и безопасности граждан. Во всяком случае энергоснабжающая организация должна предупредить абонента о предстоящем перерыве, прекращении или об ограничении в подаче энергии.

Те же действия без согласования с абонентом и его предупреждения разрешены в случае необходимости принять неотложные меры по предотвращению или ликвидации аварии, однако при условии немедленного уведомления абонента об этом.
При нарушении абонентом — юридическим лицом обязательств по оплате энергии прекращение или ограничение ее подачи допускается с соответствующим предупреждением, без согласования с ним, в установленном законом или иными правовыми актами порядке.
Ответственность по договору энергоснабжения ограничена возмещением реального ущерба. Кроме того, если в результате регулирования режима потребления энергии, произведенного на основании закона или иных правовых актов, энергоснабжающей организацией допущен перерыв в подаче энергии абоненту, она несет ответственность за нарушение договора лишь при наличии вины.
Прекращение договора вне конфликтных ситуаций теоретически возможно, однако на практике в настоящее время может быть связано лишь с ликвидацией абонента — юридического лица. Данное положение изменится в ходе реформы электроэнергетики, когда абонент получит возможность выбора энергоснабжающей организации, которая предлагает оптимальные для него условия договора.